调查与研究 | 借用管理和服务对象财物的违纪认定

时间：2023-03-04    作者：佚名     来源:云南省纪委省监委网站

　　

　　《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款规定，“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”实践中，认定借用管理和服务对象财物行为构成违纪时，需要把握以下几个问题：

　　一、关于违纪主体的认定

　　党纪处分条例规范的违纪主体包括一般主体和特殊主体。第九十条第一款没有规定特殊主体，从文字表述上看适用于一般主体，也就是全体党员都能成为该条款的违纪主体。但在实践中，一般把握为特殊主体，即具有一定公权力的普通党员或者党员领导干部。因为该条规定的行为是“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等”，而具有管理和服务职能的一般都是具有一定公权力的党员。从查处的案例来看，这类问题基本上都涉及公职人员，故而本条款的违纪主体一般是从事公务、行使公权力的党员公职人员。该条款中所列违纪行为形式上是借用钱款等财物，实质上是党员用手中的公权力谋取个人利益，本质上是公权力的异化和滥用。

　　二、关于管理和服务对象的认定

　　管理和服务对象是指公职人员职权行使或职权影响范围内的人员。认定出借人是否系管理和服务对象，主要看出借人的利益是否受公职人员职权制约或影响。只要公职人员的职权与出借人的利益之间存在制约或影响关系，则一般就可以认定出借人属于管理和服务对象。这种制约与影响既包括现实存在的，也包括可能存在的，并不以是否实际发生制约或影响行为作为判断标准。

　　认定管理和服务对象的难点是如何认定公职人员职权的制约或影响范围。笔者认为，这种认定标准不是非此即彼的简单认定，而是结合多种因素综合权衡的结果。具体来说，主要从以下几个因素来综合考虑：一是公职人员的职务职级、职权职责；二是管理和服务对象的工作性质、业务范围、经营地点、经济状况、经营发展等；三是公职人员与管理和服务对象之间的业务交往；四是公职人员与管理和服务对象之间的人情往来等。实践中，认定管理和服务对象可以从公权力的直接制约与间接影响两个层面进行探讨，主要有以下几种情况：

　　第一、出借人的利益受制于公职人员直接职权范围内，存在直接制约关系，这属于典型的管理和服务对象。比如，某国资委主任对辖区内国有企业存在直接监督管理的职责和职权，那么区属国有企业就是其管理和服务对象。

　　第二、出借人的利益受制于公职人员直接职权范围内，但是尚未发生直接制约关系，在一定条件下可能会触发直接制约关系，一般也可以认定属于管理和服务对象。比如，某海关对于辖区内的全部从事进出口业务的企业具有直接的管理职权，某企业具备开展进出口业务资质但尚没有开展相关业务，从形式上看与海关没有直接制约关系，但是企业一旦开展进出口业务就会产生直接制约关系，那么该企业也可被认定为管理和服务对象。

　　第三、出借人的利益不受制于公职人员直接职权范围内，但是公职人员的职权间接影响到出借人的利益。这种间接影响是比较紧密的影响，一般是具有内在关联的影响。比如：某卫生部门负责人与从事药品生产经营的企业之间，表面上看两者不存在直接制约关系，即使该企业没有与卫生部门发生具体的业务往来，但实际上两者同属于医疗卫生领域，也存在间接影响，该企业也可能属于其管理和服务对象。又比如，机关的副职领导向非其分管部门的普通干部借款，虽然副职领导不能直接制约非分管部门的普通干部，但是仍然有职务上的间接影响力，一般认为该普通干部可以认定为管理和服务对象。

　　第四、出借人与公职人员无职权范围内的制约关系，但是公职人员的职权对出借人具有更广层面的间接影响。这种更广层面的间接影响，是鉴于社会实践的惯例等产生的。公职人员因职务职权所形成的地位，可能会对出借人产生间接影响，在一定程度上也可以认定为管理和服务对象。比如，某区的区长向同一市其他区的企业主借款，虽然没有直接的职权制约，但是其区长的职务可能会对企业主产生间接影响，此时也可以认定为管理和服务对象。这种间接影响是考虑到企业经营状态的变化因素，存在今后该企业主可能会成为该区区长的管理和服务对象，同时也考虑到区长这个职务所形成的社会地位已经具有足够的影响力来间接影响到其他区的企业主。另外，社会上对于重要岗位的公职人员具有天然的高度关注，从执纪效果来看，也应当将其他区的企业主认定为管理和服务对象。

　　第五、公职人员在职务调整后，对原来的管理和服务对象不再具有职权上的制约，但是其原先职务职权的影响力尚存或者其与原来的管理和服务对象之间曾经存在密切的业务关系，在这种情况下，原来的管理和服务对象也可能被认定为管理和服务对象。比如，A部门领导调任至B部门，尽管职权范围内的管理和服务对象发生变化，原来的管理和服务对象不再受其现职务所管辖，但是其与原来的管理和服务对象曾经存在密切的业务关系，仍然可以被认定为现职所影响下的管理和服务对象。

　　以上列举的是常见的几种认定管理和服务对象的情形，但是即使存在上述的情形，公职人员借用钱物行为也不一定构成违纪，还需要结合实际来看。比如，对于通过正常合法途径进行借款的、对于借用财物有正当理由的，对存在近亲属关系、“世交”或多年经济交往等很可能系“亲情”“人情”原因的，即使认定属于管理和服务对象，只要没有影响公正执行公务，也应审慎把握，不宜简单认定构成违纪。

　　三、关于其他违纪构成要件的认定

　　关于借用对象的认定。该条款对借用对象规定为钱款、住房、车辆等，笔者认为，对“等”的理解，不限于钱款、住房、车辆，还有其他物品，从立法技术上说属于不完全列举。如何判断其他物品是否属于借用对象，应把握两个原则：一是物品是否具有使用价值，能够满足人们的某种需要；二是物品是否具有较高的价格。借用具有较高价格的其他物品的行为也应属于该条款的对象范围，比如，借用价格较高的高档家具等。

　　关于影响公正执行公务的认定。该条款中所指的“影响公正执行公务”与第九十二条接受、提供宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排规定中的“可能影响公正执行公务”虽然文字表述略有不同，但笔者认为，应从严格执纪的角度去把握，二者均指具有影响公正执行公务的可能性，包括已经形成现实的影响和将来可能产生的影响。

　　关于情节轻重程度的认定。向管理和服务对象借用款物行为是否构成违纪，是否需要追究纪律责任，需要考虑两个条件：一是行为是否符合党纪处分条例相关条款的构成要件，二是情节是否达到需要追究纪律责任的程度。是否符合构成要件，主要是对管理和服务对象以及影响公正执行公务的认定，如果向非管理和服务对象借款或者不存在影响公正执行公务的，则不构成本条的违纪构成要件。情节是否达到需要追究纪律责任的程度，主要看情节轻重。该条款对违纪行为拟定了两类处分档次，“情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分”。这明确了该违纪行为须达到情节较重才给予处分，借用行为情节轻重的认定可重点把握四个方面：一是所借用款物价值的大小，二是借用时间的长短，三是支付利息的情况，四是借用款物时是否存在利用职权影响强行借用等情形。对于借用理由确为急用、借款数额较小、借款期间较短等，不具有危害性或者危害性较低，没有达到应受党纪处分的程度，不宜认定为借用财物违纪行为。

　　关于违纪所得的认定。实践中，借用财物违纪行为存在较难认定的问题是违纪所得的金额。由于金额较难计算，很多时候借用人的违纪所得并未被及时收缴，这种做法有欠妥当。公职人员借用管理和服务对象财物是通过公权力来谋取私利，就不能让其从不当行为中获利。一般认为，如果党员干部借用的是钱款，那么可以借款人在银行同期的贷款利率为标准衡量违纪所得；如果党员干部借用的是物，那么可以同期同种类物的市场行情来综合认定。比如，同一型号车辆的租金、同一小区类似房子的租金等。

　　关于借用主观故意的认定。在实务中，我们应注意区分借用行为与以借为名收受他人财物的受贿行为，两种行为的主要区别是主观上是否具有非法占有财物的故意。受贿行为是通过违纪违法行为达到对财物实际控制的目的，包括据为己有和指定第三人占有。借用行为在主观上不具备非法占有财物的故意，一般具有真实的借款借物事由、归还计划行为等。（上海市纪委监委 王宗光）

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